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Como a Base Industrial da Defesa deve evoluir em nosso país

O governo brasileiro vem tentando caracterizar o que se convencionou chamar de Base Industrial da Defesa desde 2002

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Luiz Alfredo Salomão,
Coordenador-geral da Escola de Políticas Públicas e Governo da UFRJ


Desde 2002, o governo brasileiro vem tentando caracterizar, através de decretos e portarias do MD, o que se convencionou chamar de Base Industrial da Defesa, ou simplesmente BID. A Portaria Normativa nº 899/MD, de 19 de julho de 2005, em seu art. 2º, definiu a BID como sendo “ o conjunto das empresas estatais e privadas, bem como organizações civis e militares que participem de uma ou mais etapas de pesquisa, desenvolvimento, produção, distribuição e manutenção de produtos estratégicos de defesa”.

A mesma PN nº 889 também definiu “Produto Estratégico de Defesa” e explicitou uma série de razões em função das quais seria estratégico para o Brasil reestruturar e revitalizar sua indústria de material de defesa, que tivera uma dimensão considerável nas décadas dos 1970 e 1980, entrando em crise depois disso. Mas foi a nova lei 12.588, de 21 de março de 2012, resultante da conversão pelo Congresso Nacional da Medida Provisória número 544, que estabeleceu a política industrial para o setor, apoiada no poder de compra do Estado, em regras especiais de licitação e contratação que dão preferência ao produto fabricado no País e na priorização do desenvolvimento de soluções tecnológicas nacionais, com vistas a reduzir a vulnerabilidade representada pela dependência de importações de material e sistemas de Defesa. Em seu artigo 2º, o citado diploma, entre outras definições legais, estabelece o que seja: Produto de Defesa, Produto Estratégico de Defesa, Sistema de Defesa e Empresa Estratégica de Defesa.

Veja o quadro:

a) Produto de Defesa – PRODE:  Todo bem, serviço, obra ou informação, inclusive armamentos, munições, meios de transporte e de comunicações, fardamentos e materiais de uso individual e coletivo utilizados nas atividades finalísticas de defesa, com exceção daqueles de uso administrativo;

b) Produto Estratégico de Defesa – PED:  Todo PRODE que, pelo conteúdo tecnológico, pela dificuldade de obtenção ou pela imprescindibilidade, seja de interesse estratégico para a defesa nacional, tais como:

· recursos bélicos navais, terrestres e aeroespaciais;

· serviços técnicos especializados na área de projetos, pesquisas e desenvolvimento científico e tecnológico;

· equipamentos e serviços técnicos especializados para as áreas de informação e de inteligência.

c) Sistema de Defesa – SD: Conjunto inter-relacionado ou interativo de Prode e que atenda a uma finalidade específica;

d) Empresa Estratégica de Defesa – EED: toda pessoa jurídica credenciada pelo Ministério da Defesa mediante o atendimento cumulativo das seguintes condições:

· ter como finalidade, em seu objeto social, a realização ou condução de atividades de pesquisa, projeto, desenvolvimento, industrialização, prestação dos serviços referidos no art. 10, produção, reparo, conservação, revisão, conversão, modernização ou manutenção de PED no País, incluídas a venda e a revenda, somente quando integradas às atividades industriais supracitadas;

· ter no País a sede, a sua administração e o estabelecimento industrial, equiparado a industrial ou prestador de serviço;

· dispor no País de comprovado conhecimento científico ou tecnológico próprio ou complementado por acordos de parceria com Instituição Científica e Tecnológica para realização de atividades conjuntas de pesquisa científica e tecnológica e desenvolvimento de tecnologia, produto ou processo, relacionado à atividade desenvolvida, observado o disposto no inciso X do caput;

· assegurar, em seus atos constitutivos ou nos atos de seu controlador direto ou indireto, que o conjunto de sócios ou acionistas e grupos de sócios ou acionistas estrangeiros não possam exercer em cada assembleia geral número de votos superior a 2/3 (dois terços) do total de votos que puderem ser exercidos pelos acionistas brasileiros presentes; e

· assegurar a continuidade produtiva no País.

O artigo 6º da cita lei criou o Regime Especial Tributário para a Indústria de Defesa-RETID, que previa incentivos tributários, sob as formas de desonerações, redução de alíquota a zero e isenções para as empresas que fossem enquadradas em tal regime. No dia 4 de abril de 2013, finalmente foi sancionada a Lei no 12.794/2013, que regulamentou a aplicação do RETID.

O foco recai sobre todos os produtores de PRODE e SD, não apenas sobre as EED. Ou seja, interessa a natureza dos softwares empregados pelas empresas usuárias, independentemente da mesma satisfazer às condições exigidas para ser considerada estratégica ou se o que produz é definido como estratégico. Apesar das empresas da BID já estarem, em sua maioria, estabelecidas no País há décadas, nos últimos tempos se tornaram tema de muitas pesquisas acadêmicas — especialmente nos cursos de Estudos Estratégicos e nas Instituições de Ensino Superior das próprias FFAA — e de diversos estudos governamentais, notadamente de parte da ABDI- Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial e do IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Em certa medida, esse interesse se prende às perspectivas promissoras de desenvolvimento do setor nos próximos anos, que se tornaram mais concretas com a END e, ainda mais, a partir da edição da MP 544/2011, agora convertida em lei.

Por outro lado, tais pesquisas e estudos são absolutamente oportunos e necessários, porque o conhecimento a respeito do setor é impreciso e pouco sistematizado. A ABIMDE – Associação Brasileira das Indústrias de Material de Defesa e Segurança e o SIMDE, sindicato patronal da mesma categoria, não dispõem de um catálogo sistematizando as informações sobre seus associados.

Por exemplo, se houver interesse em quantificar o número exato de empresas que integram a BID, o conflito entre as fontes de informação é generalizado. O sítio eletrônico da ABIMDE/SIMDE informa que são atualmente 164 associados mas, com grande frequência, este número vem se modificando, em função do ingresso de novos membros nas entidades associativas, notadamente fornecedores estrangeiros que querem ter presença no mercado brasileiro através de suas subsidiárias ou de escritórios de representação.

Estudo recente publicado pelo IPEA sobre o nível tecnológico das diversas cadeias produtivas do País dedicou um capítulo especial à BID, no qual os pesquisadores examinaram as características do mercado mundial de produtos de defesa, a evolução histórica das empresas brasileiras desse setor, a crise observada a partir dos anos 1980, o potencial de expansão industrial e a contribuição que o segmento pode e deve dar para reduzir as vulnerabilidades do Brasil em matéria de Defesa. De acordo com o estudo, a BID brasileira contaria, em 2007, com cerca de 100 empresas que ocupavam aproximadamente 40 mil trabalhadores. O estudo analisa a situação das empresas da BID do ponto de vista dos níveis de emprego em geral e salários que geram, do número de pesquisadores e engenheiros que nelas trabalham, do número de patentes registradas — como proxy de suas atividades de pesquisa e inovação — bem como de suas importações e exportações. Um dos subsetores da BID ─ o que produz armas, munições e equipamentos militares ─ foi objeto de análise mais aprofundada e o conjunto de empresas do setor foi avaliado em termos de apoio captado dos Fundos Setoriais nos anos de 2000 a 2008.

Outro estudo foi elaborado no segundo semestre de 2010 sob o patrocínio e coordenação da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) por equipe do Núcleo de Economia Industrial e Tecnologia (NEIT), do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e da extinta Secretaria de Ensino, Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia do Ministério da Defesa (SELOM). Foi apoiado pelo MCTI, Agência Espacial Brasileira (AEB), Associação das Indústrias Aeroespaciais do Brasil (AIAB) e Associação Brasileira das Indústrias de Material de Defesa (ABIMDE).

O diagnóstico realizado no estudo faz um retrospecto da BID brasileira, desde a década dos 1970 e 1980 — quando o Estado brasileiro constituiu empresas como a EMBRAER (1969), a IMBEL (1975), a HELIBRAS (1978) e a EMGEPRON (1982) para atuar nas áreas de projeto, desenvolvimento e fabricação de produtos de defesa, além de fomentar o desenvolvimento de empresas privadas que revelavam ter capacidade tecnológica e arrojo comercial, como foi o caso da AVIBRÁS (fundada em 1961) e o da ENGESA (fundada em 1963) — até o presente, mostrando como o País evoluiu no sentido de tentar reduzir sua vulnerabilidade resultante do fornecimento externo de armas e sistemas de defesa.

Particularmente interessante e enriquecedor é o relato sobre as experiências de parcerias com estaleiros britânicos (para as fragatas classe Niterói, com a Vosper Thomycroft, em 1970) e alemães (corvetas classe Inhaúma, com a Marine Technik, em 1981, e submarino classe Tupi, com a HDW, em 1985), bem como com fabricantes italianos de aviões (Xavante, com a Aeromacchi, em 1971, o caça AMX, com a Aeritália e Aeromacchi, em 1981) e fornecedores de sistemas de radar franceses (SISDACTA, com a Thompson-CSF, em 1972, e CINDACTA, idem mais a ESCA-Engenharia, em 1982). De certa forma, houve transferência de tecnologia daqueles fornecedores para empresas receptoras como a EMBRAER e a ESCA, com as organizações militares de pesquisa e desenvolvimento, e para o CTA e o CASNAV, além do treinamento de profissionais especializados daquelas organizações e de suas sucessoras na prática, como é o caso da Fundação Atech.

O estudo mapeia, ainda, os investimentos previstos nos projetos prioritários das FFAA no período 2011-2020, estimando-os no total em cerca de R$ 60 bilhões, o que pode parecer um nível de investimentos setoriais adicionais demasiado alto (R$ 6 bilhões/ano), se considerarmos os investimentos totais da União nos últimos anos, inclusive com o PAC-Programa de Aceleração do Crescimento (cerca de R$ 30 a 35 bilhões). No entanto, também pode ser considerado muito modesto, tanto em relação ao que é gasto por outros países, quanto em relação às necessidades de proteção de nossas fronteiras, da faixa de mar sob jurisdição brasileira – onde se produzem 90% dos hidrocarbonetos ofertados no País – e do espaço aéreo, por onde entram drogas e contrabando.

O Diagnóstico da Base Industrial de Defesa Brasileira (ABDI-2011) é, portanto, de natureza qualitativa. Destaca as Empresas Líderes, mas não chega a identificar as Empresas Seguidoras, as Emergentes e as Frágeis da BID, de acordo com as categorias classificatórias propostas no estudo do IPEA, antes. Faltam informações e análises sobre as empresas que compõem a BID brasileira para efeito de formular políticas públicas realmente bem direcionadas para favorecer o desenvolvimento da BID, um dos três eixos fundamentais preconizados na END.

Luiz Alfredo Salomão é engenheiro, especialista em Análise Econômica, professor e coordenador-geral da Escola de Políticas Públicas e Governo da UFRJ e do IUPERJ/UCAM desde 1995. Coordenador e professor do curso de Gestão de Políticas Públicas na Área de Segurança Pública para o Programa de Desenvolvimento Permanente para Gestores da Polícia Civil e Técnica da Bahia (2008). Foi consultor da PETROBRAS S/A nas áreas de Estratégia e Desempenho Empresarial, Negócios Internacionais e PETROQUISA (2006/2008); Consultor do Programa Delegacia Legal do Estado do Rio de Janeiro (2006 e 2008). Deputado Federal Constituinte entre 1987/91 e Deputado Federal entre 1991/1995 e 1999/2003); Secretário de Estado de Transportes do Estado do Rio de Janeiro (2000/2001); Secretário Estadual de Indústria, Comércio, Ciência e Tecnologia do Estado do Rio de Janeiro (1991/1992); Secretário Estadual de Obras e Meio Ambiente do Governo do Estado do Rio de Janeiro (1983/1986).